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O SECTOR PUBLICO E SUA INTERVENÇÃO NA ECONOMIA

Teorias Económicas sobre o Papel do Estado na Economia

Quando se analisa o papel do Estado na economia é importante tomar em consideração o tipo de sistema político vigente pois:

• Uma coisa é o papel do Estado numa economia planificada em que a propriedade dos principais meios de produção é pública;
• Outra coisa é considerar o papel do Estado em economias capitalistas e mistas em que a maior parte dos meios de produção é privada, mas em que a par do mercado existe um importante sector público.

É no quadro das economias mistas que se irão analisar as diferentes concepções acerca do papel do Estado, pois, elas consubstanciam abordagens diversas sobre o papel do sector público e das finanças públicas.

Quando se fala numa teoria sobre o papel do EEstado numa economia, se está a falar no papel que os mercados devem desempenhar e no que deverá ser atribuído ao sector público.

Existem três tipos-ideais de concepções do Estado numa economia mista, nomeadamente:

1. O Estado mínimo ou de serviços
2. O Estadoprotector ou de bem-estar
3. O Estado imperfeito

O Estado “mínimo”: a primazia do mercado

Está-se a considerar uma situação real ou ideal em que o peso do sector público na economia mista é mínimo (10 – 15% do PIB) e se resume à provisão de bens públicos necessários ao bom funcionamento dos mercados.

A escola clássica inglesa do laissez faire defende que o mercado deve ser deixado a funcionar com a mínima interferência do Estado, quer no que toca a tributação das actividades económicas, quer no que respeita à circulação das mercadorias e factores produtivos.

Havia alguns casos limitados em que se justificava essa intervenção e todos eles se relacionavam, directa ou indirectamente, com a criação de condições para o funcionamento dos mercados.

Adam Smith desenvolveu três funções essenciais que devem ser atribuídas ao Estado:

Proteger a sociedade contra a invasão estrangeira;

Proteger cada membro da sociedade contra as injustiças que possam ser cometidas por outros membros;

Fornecer certas instituições e obras públicas que são do interesse público, mas que não serão fornecidas pelo mercado.

Nozick, entendendo o mercado como processo justo, refere que “um Estado mínimo, limitado às funções estreitas de protecção contra força, roubo e fraude, à implementação de contratos, etc., é justificado. Qualquer Estado mais alargado violará os direitos individuais das pessoas, forçando-as a fazer ou não a não fazer certas coisas.

O Estado de bem-estar (ou protector)

Trata-se de um Estado em que o poder organizado é deliberadamente usado num esforço de modificar o funcionamento das forças de mercado em pelo menos três direcções:

Garantir aos indivíduos e às famílias um rendimento mínimo, independente do valor de mercado da sua propriedade.

Diminuir a extensão da insegurança, permitindo aos indivíduos e famílias fazerem face a contingências sociais (doença, velhice e desemprego) que poderão levar a crises individuais e sociais.

Assegurar que a todos os cidadãos, sem distinção de status ou classe, seja oferecido um certo tipo de serviços sociais, aos melhores padrões disponíveis.

O Estado de bem-estar, intervém deliberadamente nos mercados, garantindo um rendimento mínimo, permitindo que haja alguma segurança através da cobertura de alguns riscos (doença, invalidez) e fornecendo um conjunto de bens considerados meritórios (educação básica, cuidados primários e outros).

O Estado imperfeito Os cidadãos quer na esfera privada (dos mercados) quer na esfera pública, defendem essencialmente os seus interesses.

Finanças clássicas, intervencionistas e constitucionalismo financeiro

Finanças clássicas

Apoiam a existência de um orçamento reduzido e neutro (cerca de 10% do PIB), o primado da função afectação dentro das funções do sector público, expresso pela importância das despesas com a defesa e as infra-estruturas. Estas despesas devem ser financiadas com recurso privilegiado a receitas fiscais em detrimento das receitas creditícias.

Finanças intervencionistas

Consubstanciam o papel do Estado na estabilização macroeconómica e na redistribuição de rendimento e de serviços básicos para os mais carentes, pois, partem do princípio de que o mercado não é auto-regulado e nem é um processo justo, por reproduzir desigualdades.

São compatíveis com orçamentos deficitários, com uma dimensão significativa do sector público onde o peso das despesas sociais (transferências de rendimentos) é significativo.

Constitucionalismo financeiro

Consiste em finanças públicas vocacionadas para a função de afectação e no que toca a redistribuição, ela deve ser generalista, isto é, norteada por regras e princípios redistributivos gerais, e não dirigidos a grupos de interesses específicos.

Defende limitações a benefícios e incentivos fiscais, pois, podem dar origem a injustiças e actividades de procura de rendas por parte de outros agentes que pretendam idênticos benefícios.

Finanças modernas

Devem ser sustentadas. Isto significa que os défices públicos e a dívida pública são controlados de forma a manterem uma estabilidade inter-temporal, o que também exige algumas regras de natureza constitucional.

O Orçamento comporta uma parcela significativa das despesas para efeitos de melhor afectação dos recursos e para o crescimento económico e outra parcela significativa para a promoção da justiça social e diminuição das desigualdades.

As despesas correntes são financiadas por impostos, enquanto que parte das despesas de capital são financiadas pelo recurso ao endividamento.

A actividade financeira do Estado não se limita às administração pública, mas também a um sector público empresarial.

Funções do Estado na Economia

A economia de um país pode ser dividida em sectores, podendo cada sector consistir em várias unidades institucionais com objectivos similares. Os quatros sectores da economia são:

1. Sector das instituições não financeiras1
2. Sector das instituições financeiras2
3. Sector do Governo Central3
4. Sector das famílias4

• Sector das instituições não financeiras*: consiste em instituições criadas para produzir bens e serviços não financeiros para o mercado. Podem ser instituições públicas e privadas.

• Sector das instituições financeiras*: proporcionam serviços financeiros para o mercado.

• Sector do Governo Central*: entidades que cumprem a função de governação como actividade primária.

• Sector das famílias*: pequenos grupos que partilham a mesma acomodação (residência), juntam os seus rendimentos e consomem certo tipo de bens e serviços colectivamente.

Externalidades

Regra geral, numa economia de mercado, onde o propósito é maximizar o lucro, proveitos ou satisfação (utilidade) dos bens consumidos, à excepção do sector público, os agentes económicos privados não tomam em consideração os efeitos colaterais daí decorrentes,

A análise económica defende que haverá menos eficiência na alocação de recursos se a provisão de bens e serviços for feita em presença de monopólios e externalidades, sem provisão de bens públicos, empresas com custos decrescentes e falta de informação que seja disponibilizada a partes ou segmentos de mercados.

Assim, deduz-se que todas as economias de mercado sofrem imperfeições que levam a patologias tais como a poluição excessiva, o desemprego e a extremos de riqueza e de pobreza.

As razões pelas quais os mercados fracassam são múltiplas, sendo as mais importantes as seguintes:

• Existência de certo tipo de bens que, pelas suas características, se torna difícil haver acordos voluntários para a sua provisão (bens públicos).

• Situação em que a acção de certos agentes económicos afecta o bem-estar de outros e essa acção não é devidamente reflectida no sistema de preços (externalidades).

• Ausência de mercados concorrenciais, cujo limite é a existência de um monopólio, isto é, única empresa a produzir o bem e sob protecção de barreiras à entrada de outras no mercado (imperfeições na concorrência).

• Situações de assimetria de informação entre os agentes económicos acerca do bem ou serviço que pode ser transaccionado (informação assimétrica).

• Neste cenário, o Estado através da acção das suas instituições representadas pelo:

sector público administrativo: actividade económica própria do Estado e outras entidades públicas não lucrativas que desempenham uma actividade pública segundo critérios não empresariais;

sector público empresarial: as actividades dominadas exclusivamente por critérios económicos: produção de bens e serviços com o fim de gerar excedentes dos proveitos sobre os custos, intervém na economia.

Na Administração Central é importante destacar:

• Serviços públicos integrados ou simples – subordinados ao Orçamento do Estado e abrangidos pela Conta Geral do Estado. Trata-se dos Ministérios e as suas unidades orgânicas

• Entidades autónomas (relativamente ao OGE) – trata-se de serviços administrativos e fundos autónomos

• Serviços personalizados – serviços públicos de carácter administrativo a que lei atribui personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira. São departamentos do tipo direcção-geral, aos quais a lei dá personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira só para que possam desempenhar melhor as suas funções
• Fundações públicas – patrimónios que são afectados à prossecução de fins públicos especiais ou específicos. Ex: FUNDAC, FU.

• Estabelecimentos públicos – são institutos públicos de carácter cultural, científico ou social, organizados como serviços abertos ao público e destinados a efectuar prestações individuais a generalidade dos cidadãos que delas careçam. Ex.: Universidades, Hospitais, etc.

• Fundos autónomos – serviços cuja actividade consiste exclusiva ou predominantemente na gestão de meios financeiros (monetários ou creditícios), para a prossecução de fins sociais; ex. FFH, FUNAB, FUNAE, FFC, FNE

As funções que o Estado desempenha na economia resumem-se em:

1. Função afectação – provisão de bens e serviços públicos, correcção do comportamento dos agentes económicos através de impostos ou subsídios para que incorporem os efeitos externos das suas actividades e, finalmente, a regulação de certas actividades produtivas.

1. Função de redistribuição – pode ser analisada em duas vertentes

1. Distribuição de rendimento e riqueza com vista a adequá-la a uma norma distributiva considerada mais desejável;
2. Provisão em espécie de certos bens/serviços com vista a contribuir para uma maior igualdade de oportunidades.

1. Função de estabilização económica – tem alcance macro-económico contribuindo para a estabilidade de preços e para um equilíbrio das contas externas.

No entanto, Sousa Franco resume as funções do Estado no seguinte

• • aumentar a eficiência
  • promover a equidade
  • estimular o crescimento e a estabilidade macro-económica

Aumento da eficiência O governo aumenta a eficiência ao promover a concorrência, ao combater externalidades como a poluição e ao fornecer bens públicos.

Externalidadesocorrem quando as empresas ou os indivíduos impõem custos ou benefícios, a outros que estão fora do mercado; podem ser negativas (poluição do ar ou da água, drogas, resíduos perigosos) ou positivas (construção de estradas).

Promoção da equidade A promoção da equidade ocorre quando o governo usa impostos e empreende programas de despesa para redistribuir o rendimento a grupos específicos.

Os mercados não produzem uma repartição do rendimento. Assim, é imperiosa a intervenção do Estado usando instrumentos tais como

• • impostos progressivos;
  • transferências;
  • subsídios ao consumo.
  • Estimular o crescimento e estabilidade macro-económica: O governo estimula o crescimento e a estabilidade macro-económica reduzindo o desemprego e a inflação, enquanto estimula o crescimento económico através da política orçamental e da regulação monetária.